Краткие сведения о проектеЗамечания к проекту Всемирного банка №Р078301
«Сохранение лесов и увеличение
лесистости Казахстана»
(World Bank: Kazakhstan-Forest Protection and Reforestation
Project)
Краткие сведения о проекте
29 ноября 2005 года Всемирный банк (ВБ) одобрил заем на реализацию
проекта по сохранению лесов и увеличению лесистости в Республике Казахстан (РК).
Общая стоимость проекта 63,8 млн.долл., из которых вклад ВБ - 30 млн.долл.,
бюджет РК - 28,8 млн.долл., Глобальный экологический фонд - 5 млн.долл.
Экологическая категория проекта - «B» (Environment Category - B). Длительность
проекта 6 лет (2006-2011). Исполнительное агентство - Комитет лесного и
охотничьего хозяйства (КЛОХ) Министерства сельского хозяйства РК. Компоненты
проекта: увеличение лесистости на территории сосновых боров Прииртышья,
распространение саксауловых насаждений в Кызыл-Ординской области, лесопосадки на
высохшем дне Аральского моря, развитие потенциала национальных учреждений.
Несмотря на то, что в соответствии с планом реализации проекта, работы должны
были начаться в 2006 году, Правительство РК не ратифицировало Соглашение о займе
по проекту (Письмо КЛОХ № 525-11-22/342).
В связи с отсутствием ратификации запланированные мероприятия проведены не были.
Ситуация в лесном хозяйстве Казахстана
Казахстан относится к числу малолесных государств. Площадь, покрытая лесом, составляет всего лишь 4,5% территории страны (Общая площадь лесного фонда Казахстана – 26 446 тыс.га, из них, покрытая лесом – 12 284 тыс.га. ООПТ - общая площадь – 3443,4 тыс.га, из них, покрытая лесом – 1071,9 тыс.га). Поэтому сейчас значительная часть лесов находится на землях особо охраняемых природных территорий (13% от площади общего лесного фонда). После распада Советского Союза немногочисленные леса Казахстана оказались под угрозой уничтожения. Причиной этого стал не только поразивший страну социально-экономический кризис и, как следствие, возросшее давление на природные ресурсы со стороны обедневшего населения, но и, в значительной степени, бездействие государственных органов. Отсутствие государственной экологической политики и политики в области лесного хозяйства в Республике Казахстан, резкое сокращение финансирования, многочисленные и непродуманные реорганизации органа управления лесами привели к фактическому развалу отрасли и деградации лесного фонда. Как следствие, усилия государственных органов по решению проблем лесной отрасли носят бессистемный и эпизодический характер.
Многие вопросы лесной отрасли переданы в компетенцию местных исполнительных органов власти, которые не обладают соответствующим опытом и знаниями. Негативную роль играет несовершенство нормативно-правовой базы в сфере управления лесами и несоблюдение законодательства страны, в первую очередь органами государственной власти. Принятие нового Лесного кодекса в 2003 году не улучшило ситуацию, так как в документе много недоработок и противоречий с другими законодательными актами РК (Заключение общественной экологической экспертизы проекта Лесного кодекса РК, 2003). С момента принятия уже три раза вносились изменения в Лесной кодекс! Более того, последние тенденции в законотворчестве показывают, что идет целенаправленное ослабление экологического законодательства страны в угоду крупнейшим добывающим компаниям при содействии со стороны Правительства РК и молчаливом согласии со стороны Министерства охраны окружающей среды РК. Разработка и принятие в 2007 году Экологического кодекса РК, многочисленные положения которого не выдерживают критики со стороны специалистов, приведет к окончательному развалу системы охраны окружающей среды, которая и так далека от совершенства.
Проблемы проекта
1. В условиях отсутствия государственной экологической политики и политики в области лесного хозяйства, происходящего ослабления экологического законодательства Республики Казахстан и системы охраны окружающей среды, в том числе охраны лесов, бездействия и попустительства органов государственной власти этим негативным тенденциям, вызывает большие сомнения не только успех реализации проекта, но и сама целесообразность его разработки. Фактически на данный момент отсутствуют политические гарантии со стороны руководства Республики Казахстан и условия для успешной реализации проекта! Если Банк действительно хочет добиться улучшения состояния лесов страны, а не действует как обычное коммерческое учреждение, предоставляющее займы, то он должен более ответственно подойти к наличию политических гарантий необходимых для успешной реализации проекта.
2. Проект имеет целый ряд существенных неточностей и недоработок. С одной стороны, сам выбор разработчика проекта, фирмы ТОО «Saty-Invest», которая не имеет опыта в вопросах проектирования и управления в лесном хозяйстве, вызывает, по крайней мере, недоумение. С другой стороны, проблемы проекта, связаны с тем, что разработчиками проигнорированы многочисленные замечания и предложения со стороны местных специалистов и общественности, имеющих лучшее представление, чем привлеченные иностранные эксперты, о текущей ситуации, законодательстве и системе управления лесным хозяйством в Республике Казахстан. Например, оценка радиационного риска основана на исследованиях в Чернобыльской зоне и Кыштыме, которые по своей радиационной обстановке значительно отличаются от Прииртышья. Хотя на разных стадиях подготовки проекта привлекались отечественные специалисты-лесоводы, однако в окончательной редакции проекта их мнение не нашло отражения. Поэтому непонятно, каким образом разработчики проекта учли мнение местных специалистов и общественности в окончательной версии проекта. Более того, вызывает недоумение благодарность за «важные замечания» со стороны разработчиков, вынесенная «Зеленому спасению» и ряду специалистов. Это можно расценить, как одобрение проекта сотрудниками организации и специалистами (Казахстан. Лесной сектор в переходный период, 2005, стр.10). Хотя, и те и другие критиковали проект и считали необходимым вести его разработку более открытым методом. Если разработчики проекта и Банк таким образом организовывают «участие общественности в процессе принятия решений», то организация в этом вопросе придерживается положений Орхусской конвенции (статья 6), которая является неотъемлемой частью законодательства Европейского Союза (ратифицирована в 2005 году) и международным соглашением, имеющим приоритет над законодательством Республики Казахстан (ратифицирована в 2001 году). Поэтому отсутствие четкого механизма учета общественного мнения, как в стране, так и в процедурах самого Банка стало одной из причин целого ряда сомнительных положений, что отразилось на окончательном варианте проекта.
3. У местных специалистов-лесоводов существуют сомнения в рациональности использования значительных средств на поспешное, ничем не обоснованное развертывание работ по созданию базы выращивания саженцев с закрытой корневой системой. В Казахстане опыты создания подобных насаждений постоянно велись с 50-х годов прошлого века и в этом вопросе накоплен большой опыт. Однако, как показала практика, процесс этот дорогостоящий и может применяться на небольших площадях, но не в значительном масштабе на громадных территориях (Известия Казахстан №206, 1235).
4. Специалисты государственного предприятия «Казлесопроект» считают неоправданными затраты, запланированные на создание лесных культур саксаула на пустынных территориях высохшего дна Аральского моря, так как это малоэффективно. В рамках исследований (1993 год) было посажено более 48 тыс.га лесных культур саксаула, из которых 80% погибло. Более того, в настоящее время происходит активное зарастание саксаулом естественным путем (Известия Казахстан №206, 1235). В Кызылординской области за 10 лет (1993-2003) площадь саксаульников увеличилась на 44% (935114 га), в то время как площадь лесных культур сократилась на 49% (69214 га).
5. В проекте часто встречается формулировка: «если результаты демонстрационной деятельности в лесопитомниках окажутся положительными», то предполагается дальнейшее развитие проекта. При этом нет ответа на вопрос, что предусматривает проект, «если результаты окажутся отрицательными…».
6. Несмотря на то, что целью проекта является восстановление лесов, определенный упор делается на развитие коммерческой эксплуатации лесных ресурсов (Проект. Компонент IC: Развитие лесных товариществ). Вместе с тем, в проекте ничего не говорится о развитии частного лесоразведения в стране, что могло бы быть альтернативой. Вызывает большие сомнения необходимость развития «лесных товариществ» и «предприятий лесной промышленности», так как в нынешних условиях это может подстегнуть дальнейшее расхищение лесных богатств страны. Хотя в проекте упоминается, что основная причина деградации лесов - «самовольные рубки местным обедневшим населением», однако, на наш взгляд, это лишь одна из причин. Главным фактором деградации лесного фонда являются массовые незаконные рубки, осуществляемые местными предпринимателями под видом «прореживания» и «уборки древесины с гарей». Данная деятельность осуществляется при отсутствии контроля и фактическом содействии со стороны органов государственной власти! Ярким примером является хищническая вырубка реликтового Семипалатинского ленточного бора. За последние шесть лет случаи незаконных рубок выросли в 61 раз, объем заготовленного леса увеличился в 38 раз, а нанесенный ущерб — в 292 раза. В настоящее время объем браконьерских рубок составляет не менее 70% от официально регистрируемой лесозаготовки (Казахстанская правда, 14.01.2004г.). В силу слабости правовой базы, отсутствия закона о местном самоуправлении и в целом плохого соблюдения законодательства вызывает большие сомнения возможность реализации положений проекта, связанных с развитием «совместного лесоуправления».
7. Проектные предложения о прореживании лесных массивов также противоречат законодательству РК. В проекте предлагается довести рубки ухода до 40-50%, что может привести к полной деградации планируемых к восстановлению особо охраняемых территорий «Семей орманы» и «Ертic орманы». Более того, в настоящее время ленточные боры в результате пожаров и незаконных рубок имеют очень низкий уровень полноты лесных насаждений. Главное, в действующем казахстанском законодательстве, в заповедных частях особо охраняемых природных территорий, рубки вообще запрещены, а рубки промежуточного пользования допускаются только на территории зон устойчивого развития (Лесной кодекс, статья 93). В соответствии с «Правилами рубок леса на участках государственного лесного фонда», утвержденными правительством (постановление №141 от 14.02.2005), «не допускается при прореживании сильное снижение полноты» (п.114) и срок их повторяемости устанавливается не мене 10 лет, а не 5, как предлагается в проекте. Тем более, не может идти разговор о прореживании 40-50% древостоя.
8. Большую озабоченность вызывает вопрос прозрачности проведения тендеров и закупок в ходе реализации проекта. Согласно исследованию Transparency International (2005 год) Казахстан занимает 110 место по уровню коррупции среди 159 стран (Панорама, 21.10.2005). Однако проблема высокого уровня коррупции в стране, поразившей все эшелоны власти, никак не отражена в проекте. Из этого можно сделать вывод: или разработчики не считают (не знают), что в стране высокий уровень коррупции или не знают, как с ним бороться. Поэтому вызывает большие сомнения прозрачность и целевое использование средств проекта. Только в прошлом году были выявлены финансовые нарушения в деятельности КЛОХ на общую сумму 52,7 млн.тенге (более $400 000). Известны факты покупки чиновниками КЛОХ старого оборудования, под видом и по цене нового. При жалобах на нехватку средств, руководство отдельных лесных резерватов приобрело дорогостоящие автомобили, являющихся предметом роскоши (Kazakhstan today, 01.12.2005; Казахстанская правда, 03.12.2005).
9. Вышеперечисленные проблемы, которые представляют далеко не весь перечень претензий к проекту, заставляют усомниться в успешности его реализации. Более того, итоговые показатели невозможно будет оценить по завершению проекта, так как непосредственные посадки начнутся в 2007 году, а их результат (степень приживаемости саженцев) можно будет оценить лишь к 2012-2013 гг., т.е. к моменту возможного их перевода в статус «площадь покрытая лесом». Существующая практика воспроизводства леса не сулит ничего обнадеживающего для успешной реализации проекта. Например, если в Семипалатинске только за год сгорело свыше 33 000 гектаров леса, то было высажено лишь 874 гектара лесных культур, из которых только 30% выжили (Казахстанская правда, 14.01.2004г). Результаты реализации компонента III - «Развитие потенциала национальных учреждений» (11,9 млн.долл.), также вызывает большие сомнения. Какие индикаторы собирается использовать Банк, чтобы измерить и оценить развитие этого потенциала? Хотя на реформы органов государственного управления страны затрачены огромные суммы средств, включая займы МФИ, качество предоставления государственных услуг остается на низком уровне (Казахстан. Системы управления и предоставления услуг, Всемирный банк, 2002).
Выводы
При отсутствии политических гарантий, повсеместном несоблюдении норм действующего законодательства, высоком уровне коррупции в стране, наличии большого количества сомнительных компонентов в проекте существуют большие сомнения в его успешной реализации и реальном вкладе в улучшение ситуации в лесной отрасли Казахстана. Возникает вопрос, кто получит основную выгоду. Скорее всего, ее получит узкий круг чиновников КЛОХ, иностранных специалистов и консультантов, которые будут причастны к реализации проекта.
Альтернативы
Проект должен быть изменен таким образом, чтобы гарантировать практическую реализацию и эффективность, как экологическую, так и экономическую всех его компонентов. Для реализации проекта необходимо использовать апробированные технологии создания лесных культур, которые применяются в Казахстане с прошлого столетия, и благодаря которым было создано более одного миллиона гектаров искусственных насаждений. Необходимо привлекать к реализации проекта местные специализированные организации, такие как «Казлеспроект», «Казгипролесхоз», которые уже имеют проекты восстановления лесов Казахстана, одобренные государственными органами и прошедшими соответствующую научную и экологическую экспертизу. Это значительно сократит расходы на всевозможные консультации, ознакомительные поездки, обучение (10% от стоимости проекта!) и проведение экспериментов по лесоразведению, которые раньше не практиковались в стране. Проведение тендеров и закупок по проекту должно осуществляться при жестком контроле со стороны Банка и местной общественности, чтобы избежать коррупции и нецелевого использования средств.
Проблемы данного проекта были озвучены в апреле 2006 года на ежегодной встрече Всемирного Банка в Вашингтоне. Экологическое общество «Зеленое спасение» будет и дальше внимательно отслеживать ситуацию с реализацией проекта.
Экологическое общество «Зеленое спасение», февраль 2007 года.