НОВОСТИ

Нарушение прав человека на благоприятную окружающую среду в Республике Казахстан (тезисы) (10.12.2009)

Версия для печати | << Вернуться


10 декабря - День прав человека

Опыт Экологического общества «Зеленое спасение» и других НПО недостаточен, чтобы представить полную картину нарушений прав граждан на благоприятную окружающую среду в нашей стране. Но, по-нашему мнению, он позволяет выявить типичные нарушения и их основные причины.

1. Недостатки законодательства, регулирующего охрану окружающей среды, природопользование, доступ к правосудию по вопросам окружающей среды

«…Необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения».
«Всеобщая декларация прав человека», преамбула

В законодательстве Республики Казахстан сохраняются многочисленные противоречия и несоответствия требованиям международного права, в частности, Орхусской конвенции.
1.1. Наиболее значительными недостатками экологического законодательства являются следующие:
  • не разработан механизм участия общественности в процессе принятия решений. Такое право лишь декларировано в Экологическом кодексе (статьи 13-14);
  • не определен порядок учета общественного мнения;
  • существует ряд положений, которые или затрудняют, или не позволяют привлекать к ответственности государственные органы в случае их бездействия.
Пример. Согласно пункту 1 статьи 117 Экологического кодекса должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, «вправе:
7) предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Республики Казахстан; …
9) определять или принимать участие в определении размера ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения экологического законодательства Республики Казахстан, выносить предписания о возмещении вреда и предъявлять иски в суд».
Однако согласно статье 118 это не входит в их должностные обязанности! Подобные «недоработки» в законах порождают серьезные проблемы.
Во-первых, если учесть, что согласно подпункту 1 статьи 114 Экологического кодекса государственный экологический контроль осуществляется за «соблюдением экологического законодательства», то становится очевидным, что при обнаружении нарушения закона должностные лица не обязаны предъявлять иски в суд!
Во-вторых, должностные лица не могут быть привлечены к ответственности за бездействие. Это противоречит пункту 1 статьи 3 и пунктам 2 и 3 статьи 9 Орхусской конвенции.
В-третьих, так как в законе четко не определены критерии применения должностными лицами предоставленных им прав, на практике возникают благодатные условия для различных правонарушений.
1.2. Участие граждан в референдуме, являющемся одной из форм участия в процессе принятия решений, предусмотрено подпунктом 5 пункта 1 статьи 13 Экологического кодекса. Но механизм организации референдума, который определяется Конституционным законом Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года № 2592 «О республиканском референдуме», является сложным и недемократичным. Право назначения референдума, согласно статье 10, принадлежит только президенту.
1.3. Законодательство не гарантирует гражданам справедливого получения выгод от сохранения и устойчивого использования природы и ее ресурсов (в первую очередь, общенациональных природных ресурсов, в том числе полезных ископаемых, ООПТ, лесов, водных объектов и др.) в культурных, экологических, образовательных, оздоровительных, рекреационных, духовных целях и в целях получения средств к существованию.
1.4. В действующем законодательстве предусмотрена необходимость учета суммированного воздействия техногенных факторов на окружающую среду, но из-за недостатков законодательства на практике это требование не применяется.
1.5. В соответствии с Орхусской конвенцией каждая сторона-участница гарантирует общественности право на участие в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. В казахстанском законодательстве не предусмотрена ответственность за отстранение общественности от участия в этом процессе.
1.6. Согласно статье 48 Экологического кодекса, полномочия Министерства охраны окружающей среды, в частности, в сфере экологической экспертизы, частично переданы местным исполнительным органам. Это привело к тому, что исполнительные органы власти, которые являются хозяйствующими субъектами, получили право проводить государственную экологическую экспертизу собственных проектов.
1.7. Согласно статье 393 ГПК, предусмотрено предварительное рассмотрение надзорной жалобы. Это является узаконенным препятствием для рассмотрения жалобы судьями надзорной коллегии.
1.8. Статья 280 ГПК устанавливает 3-месячный срок для оспаривания действий (бездействия) органов власти. При отсутствии надлежащего уведомления населения о принимаемых решениях это положение зачастую становится серьезным препятствием для защиты прав граждан.

2. Нарушения международного и национального законодательства

«Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей».
«Всеобщая декларация прав человека», статья 21

Массовые нарушения положений природоохранных конвенций и национального законодательства, в частности, статей 13 и 14 Экологического кодекса, стали обычной практикой в Казахстане. В результате решений и действий государственных органов и частных предпринимателей граждане нередко подвергаются различным формам дискриминации.
2.1. Нарушение прав на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду.
Пример. Большое количество людей вынуждено проживать в санитарно-защитных зонах (СЗЗ) предприятий-загрязнителей. В ряде городов Казахстана загрязнение атмосферного воздуха многократно превышает допустимые концентрации (Алматы, Усть-Каменогорск, Риддер и другие). В большинстве случаев государственные органы не только не предпринимают никаких мер, но откровенно защищают правонарушителей. Один из основных принципов экологического законодательства Республики Казахстан (пункт 15 статьи 5 Экологического кодекса) – презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности – практически не применяется. Скорее действует принцип безопасности любой хозяйственной деятельности.
2.2. Нарушается право на своевременное получение достоверной и полной информации.
Пример. Собираемая госорганами информация не является полной и оперативной. Часто государственные органы скрывают информацию. Получить ее удается только через суд. В некоторых случаях государственные органы взимают за информацию плату, превышающую «разумный уровень», предписываемый Орхусской конвенцией (пункт 8 статьи 4). Проведение независимых экспертиз качества воды, почвы, воздуха негосударственными органами, имеющими на это лицензии, большинство граждан не могут оплатить, так как это стоит очень дорого. Отмечены случаи, когда независимые специалисты, которые ведут сбор экологической информации, подвергались преследованиям. На местном уровне из-за недостаточного финансирования уполномоченные органы не в состоянии определять все виды веществ, загрязняющих почву, воду, воздух. Поэтому они вынуждены ограничиваться сбором только той информации, которую предоставляют предприятия-загрязнители, что не позволяет составить объективную картину загрязнения окружающей среды.
2.3. Нарушается право на участие в процессе принятия решений. Общественность, или вообще не привлекается к процессу принятия решений, или привлекается, когда решение уже приято, а не «на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности» (пункт 4 статьи 6 Орхусской конвенции).
2.4. Природопользователи при попустительстве Министерства охраны окружающей среды (МООС) и его территориальных подразделений сводят участие общественности только к общественным слушаниям, которые проводятся формально. Часто общественность полностью отстраняется от участия в процессе принятия решений под предлогом того, что ее участие предусмотрено только в случае, если планируемая деятельность может непосредственно повлиять на окружающую среду и здоровье граждан. Подобная формулировка противоречит Орхусской конвенции, Экологическому кодексу и закону «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан».
2.5. Нарушаются права на участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и актов, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. Обсуждение проводится формально или вообще не проводится.
2.6. Нарушаются положения Экологического кодекса (статьи 41, 47 и 57) об участии общественности в оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизе. В лучшем случае общественное мнение выявляется, но не учитывается при принятии решений.
В целом влияние общественности на процесс принятия решений не является значительным и эффективным [1]. 
2.7. Общественность, реализующая свои права в соответствии с положениями Орхусской конвенции, продолжает подвергаться преследованиям и притеснениям со стороны государственных органов и предпринимателей, что является нарушением пункта 8 статьи 3 Конвенции.
2.8. Имуществу жителей наносится ущерб посредством загрязнения земельных участков, воздуха, воды, растительности, что отрицательно влияет на их хозяйственную деятельность и приводит к порче имущества. Особенно сильной дискриминации подвергаются мелкие частные собственники. Нарушается принцип равенства прав собственников [2].
2.9. Принцип «загрязнитель платит» практически не работает. В результате крупные предприятия, в первую очередь добывающие и перерабатывающие компании, наносят ущерб благосостоянию населения путем перенесения собственных экологических издержек на плечи потребителей.
2.10. Коррупция позволяет предприятиям-загрязнителям уклоняться от надлежащего контроля со стороны государственных органов. Кроме того, она позволяет легко получать разрешения на реализацию различных проектов с грубейшими нарушениями действующих в Казахстане нормативов.
2.11. Нарушается принцип свободы слова. Значительная часть СМИ отказывается публиковать материалы, связанные с нарушениями прав человека государственными органами. Фактически существует скрытая цензура для определенных видов экологической информации.
2.12. Нарушается право людей не быть выселенными из своих домов или с их земли преднамеренно, вследствие решений или действий, влияющих на окружающую среду.
Нарушается право людей на эффективное участие в принятии решений и ведении переговоров, касающихся их выселения, и, если они выселены, право на своевременное и адекватное возмещение убытков, компенсацию и/или соответствующее и удовлетворительное жилье или землю.
Пример. Начиная с 2005 года – алмаатинцев, проживающих в квадрате улиц Аль-Фараби – Розыбакиева – Кожабекова – Гагарина, пытались выселить из собственных домов и квартир. Их поставили перед фактом, что земля, на которой они жили, изымается под государственные нужды. Людей заблаговременно не известили о планируемом строительстве, не предоставили полную информацию, не допустили к процессу принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. В результате жители объявили голодовку, чтобы привлечь внимание властей к фактам грубого нарушения их прав.
2.13. Нарушается право на использование общенациональных природных ресурсов.
Пример. Многие участки заповедников и национальных парков незаконно приватизированы. В результате на их территориях значительно ограничена возможность передвижения, возникли несанкционированные свалки, ведется незаконное строительство, процветает браконьерство и преступность, гибнут люди.
2.14. Нарушаются права на наивысший достижимый уровень здоровья, свободный от экологического ущерба.
2.15.    Нарушаются права на безопасные и здоровые продукты питания и воду.
Пример. В городе Алматы почти систематически нарушается режим водохранных полос. Несмотря на категорический запрет, осуществляется приватизация земель водохранных полос и их нецелевое использование. В водохранных полосах образовались стихийные свалки бытового и строительного мусора.
2.16. Нарушаются права на окружающую среду, необходимую для адекватного удовлетворения потребностей нынешних поколений, не нарушая при этом прав будущих поколений справедливым образом удовлетворять свои потребности.
Пример. Осуществляется хищническая эксплуатация и истощение природных ресурсов: водоемов, полезных ископаемых, биологических ресурсов.
2.17. Нарушается право жителей на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (см. ниже).

3. Типичные препятствия для доступа к правосудию

«Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона…».
«Всеобщая декларация прав человека», статья 7

Помимо недостатков законодательства и плохого соблюдения законов нарушения прав человека объясняются и другими причинами: плохой организацией работы органов правосудия, коррупцией, низким профессиональным уровнем сотрудников судов и прокуратуры. К сожалению, в последние годы нарушения, вызванные данными причинами, стали типичными и многочисленными.
3.1. К исковым заявлениям в суд, направляемым в другие города, неправительственные организации и другие юридические лица должны прилагать нотариально заверенные копии всех регистрационных документов. В противном случае суды возвращают исковые заявления. Это требование противозаконно, так как суд вправе сам заверить копии предъявленных истцом оригиналов. Юридические лица имеют право обжаловать определение суда о возвращении документов. Но для этого требуется дополнительное время, что затягивает рассмотрение иска по существу.
3.2. При подаче исковых заявлений в суд необходимо предоставить справку из адресного стола о месте жительства ответчика. Адресное бюро выдает справки только по запросу суда. Суд не принимает материалы при отсутствии адресной справки. Получается замкнутый круг.
3.3. При определении судами подсудности и принятия дела к производству нарушаются установленные законом сроки, часто происходят длительные задержки (в нашей практике до 9 месяцев [3]).
3.4. Нередко судьи поручают истцам рассылать повестки самим и за их счет, мотивируя это недостатком финансовых средств у суда.
3.5. Часто судебные повестки присылаются с большим опозданием, даже после судебного заседания.
3.6. Судебные заседания, как правило, начинаются не вовремя, из-за опозданий судей.
3.7. Представители государственных органов-ответчиков не являются на судебные заседания без уважительных причин, но судьи не принимают никаких мер по обеспечению уважения к суду. В результате рассмотрение дела искусственно затягивается.
3.8. Представители государственных органов-ответчиков не являются на судебные заседания даже после вынесения частных определений судьями [4].
3.9. Во время судебных заседаний судей часто вызывают на совещания и другие мероприятия, в результате заседания переносятся на другой срок, как правило, на длительный.
3.10. Как правило, нарушается принцип равенства сторон в судебном процессе.
3.11. Протоколы судебных заседаний ведутся не в соответствии с ГПК и не составляются вовремя. Часто их пишут сами судьи, подгоняя содержание под решение. Истцы нередко вынуждены подавать апелляционные жалобы без ознакомления с делом и протоколом.
3.12. Истцов не всегда предупреждают о сроках судебных заседаний, поэтому решения принимаются без них. 
3.13. Судьи часто нарушают требование статьи 229 ГПК об оглашении краткого решения сразу после завершения судебного разбирательства и о выдаче судебного решения в пятидневный срок.
3.14. Не соблюдаются установленные законом сроки оформления и движения судебных документов.
3.15. Судьи плохо знакомы с экологическим законодательством и международными конвенциями (некомпетентность судей ведет к затягиванию судебных процессов).
3.16. Судьи допускают произвольные трактовки законодательства.
3.17. Судьи выходят за рамки исковых требований, чем нарушают интересы истцов.
3.18. Суды выводят из числа ответчиков государственные органы и прокуратуру.
3.19. Высокий уровень коррупции в государственных органах и судах, вызывает серьезные сомнения в независимости судей и объективности принимаемых решений. Даже уличенные во взятках судьи остаются на своих должностях или работают адвокатами;
3.20. Нарушается принцип независимости судей. При рассмотрении дел они советуются с кураторами в вышестоящих инстанциях.
3.21. Судебные издержки возвращаются истцам очень долго, иногда вообще не возвращаются.
3.22. Судебные решения исполняются несвоевременно или исполняются только после многочисленных жалоб или решения суда о бездействии судебного исполнителя.
3.23. Судебные исполнители не имеют технического обеспечения: хороших автомашин, фотоаппаратов, что ведет к затягиванию выполнения судебных решений.
3.24. При исполнении решений судов в тех случаях, когда ответчиками являются государственные органы, судебные исполнители стараются не применять соответствующие меры, не  желая портить отношения с последними.
Действия прокуратуры тоже не всегда содействуют обеспечению права граждан на доступ к правосудию.
3.25. Прокурор вступает в процесс в любое время и по своему усмотрению. По экологическим делам обязательная явка прокурора в суд не оговорена законом, хотя практически все иски направлены на защиту прав и законных интересов граждан. Отсутствие в процессе не дает ему возможности правильно оценить доказательства сторон и правильного применения судьями норм материального и процессуального права;
3.26. При рассмотрении дел о действиях/бездействии органов власти и дел, где ответчиком является государственный орган, участие прокурора в судебном процессе обязательно. Однако прокуроры зачастую на заседаниях не присутствуют.
3.27. Прокурор, как правило, участвует в судебном процессе пассивно, только как наблюдатель.
3.28. В ходе судебного процесса прокурор нередко принимает позицию то одной, то другой стороны.
3.29. Прокурор не принимает мер по опротестованию незаконного решения. В случае вынесения протеста прокурором позднее данный протест без всякого на то основания  может быть отозван.
Прокуратура утрачивает возможность существенно влиять на принятие решения судами.

4. Заключение

Главными причинами массовых нарушений прав человека на благоприятную окружающую среду являются:
  • отсутствие государственной экологической политики;
  • экономическая политика, направленная на хищническую эксплуатацию природных ресурсов;
  • резкое снижение эффективности работы государственного аппарата, в частности, органов охраны природы [5]; государственные органы практически самоустранились от решения экологических проблем;
  • сокращение полномочий парламента в решении экологических вопросов и в управлении государственной собственностью [6];
  • чрезмерные бесконтрольные полномочия местных исполнительных органов власти в сфере распоряжения природными ресурсами;
  • несовершенство законодательства, несоблюдение международного и национального законодательства;
  • отсутствие эффективных механизмов контроля, злоупотребления должностным положением, процветающая коррупция [7];
  • возникновение группировок, включающих представителей законодательных, правоохранительных, исполнительных органов и финансовых структур, ставящих своей  целью извлечение максимальных доходов;
  • низкий профессиональный уровень работников государственных органов, в частности, органов правосудия;
  • негативное влияние транснациональных корпораций на экологическую ситуацию в стране.
Подавляющее большинство жителей Казахстана не может реализовать свое право на благоприятную окружающую среду, защитить себя от действий, которые угрожают жизни, здоровью и благополучию.
Одними из главных последствий нарушения права на благоприятную среду стали ухудшение качества жизни, рост бедности и заболеваемости населения.

Приложение
Наша практика позволяет определить виды нарушений, на которые граждане жалуются чаше всего.
1. Введение в строй промышленных предприятий и других объектов с нарушением законодательства, в том числе требований  об организации санитарно-защитных зон. В результате в санитарно-защитных зонах оказываются жилые постройки и даже целые населенные пункты.
2. Систематическое загрязнение воздуха, воды, почвы (значительно превосходящее ПДК), которое наносит серьезный вред здоровью населения, в первую очередь – детей.
3. Захваты земельных участков и незаконное строительство, приводящие к нарушению прав населения.
4. Создание несанкционированных свалок.
5. Незаконное ограничение доступа к природным ресурсам, в частности, на территории национальных парков.
6. Ограничение доступа к информации.
7. Вырубка зеленых насаждений.
8. Нерациональное использование финансовых средств, выделенных на решение экологических проблем.

[1] Татьяна Тен.  Пыль в глаза. Ртутно-валютная. Караван, № 34 от 21.08.2009.
http://www.caravan.kz/article/?pid=194&aid=9973.
[2] Галина Вологодская. Нахлебались. Караван, № 43 от 23.11.2009.
http://www.caravan.kz/article/?pid=203&aid=10737.
[3] В 2003 году Экологическое общество «Зеленое спасение» (ЭО) подало иск о непредоставлении информации НАК «Казатомпром». Подсудность определялась 4 месяца. Комитет по вопросам соблюдения Орхусской конвенции признал это нарушением пункта 1 статьи 9 конвенции. В выводах и рекомендациях по заявлению общественности АССС/С/2004/01, в частности, говорится: «21. Согласно пункту 1 статьи 9 Конвенции Стороны должны обеспечивать, чтобы любая процедура обжалования в случае отказа в доступе к информации была быстрой. Однако представляется, что судебные органы не располагают четкими указаниями в отношении смысла быстрой процедуры по делам, связанным с доступом к информации, о чем в данном деле свидетельствуют сроки рассмотрения и количество постановлений в отношении подсудности».
[4] В ходе судебных слушаний по иску о бездействии государственных органов, приведшем к возникновению несанкционированной свалки (г.Алматы, 2007 год), судья был вынужден вынести частное определение в адрес юридического отдела акимата, добиваясь явки его представителей в суд с соответствующей документацией.
[5] Смотрите подробнее: http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_interactive_map_and_rankings.
[6] Смотрите подробнее: Закон Казахской ССР от 18 июня 1991 года «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР», статья 9.
[7] Смотрите подробнее: http://www.transparencykazakhstan.org/content/8.html.



Материал подготовили: С.Ф.Каторча, С.Г.Куратов, Н.И.Медведева, А.А.Шитов.
Экологическое общество «Зеленое спасение».